Спасет ли село децентрализация?

В последнее время политики, эксперты, общественные лидеры заявляют о приостановлении процесса создания объединенных территориальных общин (ОТО) — основного двигателя реформы децентрализации сегодня.

А еще в прошлом году скорость их создания била европейские рекорды. Из 172 ОТО по данным экспертов более 80% были сформированы на базе более 800 сел. В этом году около 150 общин уже получили средства на свое развитие. Вместе с тем, недостаточная коммуникация государства с обществом, которая бы показывала  важность реформы децентрализации, создает благоприятную почву для различного рода политических манипуляций.

Например, под лозунгами «защитим село» некоторые политики вмешиваются в процесс добровольного объединения общин, «нарезая» их под себя. Как следствие — ОТО не способны взять на себя предусмотренные полномочия. В других случаях наоборот, процесс объединения общин блокируют путем запугивания селян закрытием школ, фельдшерско-акушерский пунктов и т.д.

Наблюдается и значительное сопротивление районных советов и администраций, которые больше не представляют интересы общин в тех районах, где созданы ОТО, но не хотят делиться властными полномочиями. И тут возникает следующий нонсенс: общине принадлежат определенные ресурсы, а она не имеет права ими управлять.

AgroPortal.ua попытался разобраться, что или кто блокирует реформу? Является ли начатая реформа децентрализации, в частности закон об объединении общин, спасением для украинского села? Почему в некоторых областях объединение проходит активнее, например в Тернопольской — 26, Днепропетровской — 16, а в половине областей одна-две? Какие законодательные инициативы нужно принять, чтобы ускорить или усовершенствовать процесс объединения общин?

Об этом мы узнавали у политиков, экспертов, но, в первую очередь, — у главных участников реформы децентрализации — сельских общин.

Сельский глава с. Бережаны (Винницкая область), которое пока не входит в объединенную общину, Галина Фурман считает, что в экономическом плане спасение для села — это развитие кооперативов. «Нужно развивать на селе малый и средний бизнес, чтобы люди имели возможность зарабатывать — тогда и село будет развиваться, и Украина станет богаче», — констатирует она.

Глава Бережанского сельсовета к инициативе объединения относится с осторожностью. «В Винницкой области есть две ОТО, мы обмениваемся опытом. То, что средств у них в бюджет пришло больше — это плюс, но то, что административные услуги перенесли из села в город, и человеку за любой справочкой нужно ехать в город — это неудобно и проблематично для людей, особенно пожилых. Возможно, со временем, будет лучше транспортное сообщение между селами, качественнее административные услуги, но пока переходный период идет сложно, особенно из-за недоразумений от людей», — говорит она.

В свою очередь глава Парафиевской объединенной территориальной общины Валентина Карпенко (Черниговская область, Ичнянский район) не видит проблем в плане обслуживания населения у них после объединения, наоборот, говорит, что стало даже лучше.

«Возможно, на первом этапе и были какие-то незначительные неудобства, то теперь их нет. Скажу больше — мы работаем над внедрением электронного документооборота», — отметила Валентина Карпенко.

Она же развеяла страшилки, что при создании ОТО закрываются медицинские пункты, детсады и школы. На практике они вместе с имуществом перешли из районного управления на баланс громады.

«Тех средств, которые выделяет государство на содержание образовательной и медицинской отрасли не хватает, поэтому мы планируем выделение дополнительных средств из собственных ресурсов. Это, в первую очередь, на медикаменты и горючее для автомобилей, — рассказывает Валентина Карпенко. — Мы в финансовом плане в более выгодном положении, чем те общины, которые не объединились. Если суммарный бюджет всех сельских общин до нашего объединения составил примерно 5,5 млн грн., то после объединения у нас собственных налоговых поступлений более 10 млн грн., а еще нам дается базовая дотация — 429 300 грн, образовательная субвенция — почти 6 млн грн., медицинская субвенция — более 3,5 млн грн. В общем, бюджет составляет более 20 млн грн. Поэтому, хоть сложно, но у нас нет проблем с финансированием по содержанию всех этих бюджетных учреждений, а главное — нет задолженности по заработной плате».

При этом глава Парафиевской ОТО добавляет, что сельские советы, которые еще не объединились, едва сводят концы с концами, а некоторые и не сводят, поэтому и не жалеет, что выбрали данный путь, хоть и сложным он оказался, в частности из-за недоверия районной власти.

О проблемах, которые исходят от местных чиновников, говорит и глава Коптевской объединенной территориальной общины Козелецкого района Владимир Кучма.

«На Черниговщине создано 5 общин, четыре из которых вполне самодостаточные. Чтобы люди шли на путь объединения, они должны видеть положительный пример, а сейчас идет одно сопротивление со стороны областной, районной власти, что влияет на мнение людей. За полтора года по стране создано всего 172 ОТО — это мизер для Украины», — добавляет он.

Владимир Кучма добавляет, что работают они на своем бюджете, но не приглашают их на совещания областного уровня, местная пресса не интересуется их успехами и достижениями.

«Это саботаж проведения реформы. И у людей складывается мнение, что если бы было хорошо, то о вас бы писали, показывали. Местные чиновники через районные и областные СМИ пытаются убедить людей, что еще не пришло время для реформы децентрализации, распускают слухи, что мы не можем финансово ничего. Но заложниками этой ситуации стали именно мы — первые объединенные общины», — добавляет он.

Всячески пытаются поддерживать объединенные громады на своих округах и вести просветительскую работу с людьми и народные депутаты.

Так, парламентарий от фракции БПП Валерий Давыденко говорит, что реформа децентрализации дает общинам полномочия и средства. По его словам, в первом полугодии 2016-го доходы местных бюджетов выросли в среднем на 48,8% (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года), а доходы бюджетов 159 объединенных общин с трансфертами выросли за этот период более чем в пять раз.

При этом он не скрывает, что многие инициативы общин блокируются местными чиновниками, ведь децентрализация лишает их влияния. «Немало вопросов возникает относительно налоговой политики на местах. Главы ОТО заинтересованы навести порядок, стремясь обеспечить максимально честные поступления в бюджет, у налоговиков до этого руки никогда не доходили», — констатирует он.

Валерий Давыденко соавтор законопроекта № 4772 о так называемых «масляных пятнах». Суть его заключается в том, что если какое-то село не вошло в ОТО согласно перспективного плана, то нужно будет выбрать старосту и представителей села в совет ОТО.

В целом он считает, что люди не до конца понимают сущность и преимущества децентрализации.

В том, что только объединенная община сможет стать экономически самодостаточной убежден и народный депутат Украины Олег Кулинич.

По мнению парламентария, это действенный инструмент для того, чтобы громада наконец перестала зависеть от исполнительной власти, от субвенций из госбюджета и смогла оптимизировать расходы на содержание чиновничьего аппарата на местах. Но есть и одно НО… все это актуально, если объединение общин будет проводиться грамотно и системно с предоставлением ОТО полной организационной и юридической поддержки.

«К сожалению, уже сейчас можно говорить, что процесс пошел другим путем — сначала общины объединились, а потом начали задумываться над путями решения своих проблем, и этих путей они иногда не находят. Кроме того, можем говорить о дублировании функций объединенной общины и органов РГА там, где этого дублирования можно было бы избежать. Таким образом, и об экономии на содержании чиновничьего аппарата пока речь не идет», — констатирует он.

Дошло до того, говорит депутат, что сейчас уже определенные населенные пункты хотят выйти из объединенной общины, но юридического механизма для этого у нас даже не существует. «А все почему — потому что объединение не всегда проводилось добровольно, где-то людей «ломали через колено», где-то этот процесс прошел «на тихой волне» и люди этого даже не заметили», — добавляет Олег Кулинич.

Как председатель подкомитета по вопросам земельных отношений Олег Кулинич убежден, что одним из основных моментов децентрализации должна стать передача объединенным общинам в собственность государственных земель за пределами населенных пунктов. Решение этой проблемы предусмотрено в законопроекте № 4355, принятого ВРУ за основу, который сейчас готовится ко второму чтению.

В том, что кроме финансовой очень важна земельная децентрализации, убежден и народный депутат Украины от фракции БПП Николай Кучер, который также является соавтором законопроекта № 4355.

Но при этом он считает, что необъединенным общинам нужно вернуть сегодня хотя бы 25% ПДФО, потому что они выживают только за счет единого налога 4-й группы и акцизных сборов.

Николай Кучер также убежден, что процесс объединения громад не остановился, как заявляют некоторые политики. «Просто людям было необходимо время после принятия закона для размышлений, чтобы принять взвешенное решение. Я постоянно получаю информацию со своего округа в Винницкой области о том, что по селам активно обсуждается возможность объединения», — уточнил он.

Касаясь вопроса объединения общин по перспективным планам, народный депутат говорит, что выполнить его в идеале невозможно. И процесс внесения в них изменений — это нормально.

Не согласны с мнением о том, что в процессе децентрализации что-то пошло не так, известные эксперты в этой сфере — директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук и директор Института развития территорий Юрий Ганущак, которые прогнозируют активизацию процесса уже этой осенью.

«Сегодня процесс объединения действительно приостановился, но не потому, что стало что-то плохо, а потому что есть объективные предпосылки: если и объединяться сейчас, фактически по законодательству ничего не получат и только будут думать, а как дожить до первого января. Объективно в этом никто не заинтересован. Будет ли второй этап? Будет. И мы увидим активизацию процесса после сентября», — уверен Анатолий Ткачук.

Что касается финансовых результатов деятельности объединенных общин, то, по его словам, где-то на сентябрь-октябрь Украина увидит их и это даст стимул другим общинам к объединению.

В свою очередь Юрий Ганущак добавляет, что ОТО может сделать так, чтобы и инвесторов привлечь, и поднять престиж жизни в селе. «Формирование объединенной общины вокруг города в зоне 15-20 км — это хорошая стратегия. Тогда город дает комфорт для села, а село для города — территорию и людей», — уверен он.

По словам Ганущака, именно для случая, когда «блудный сын» приползает, и предусмотрен законопроект № 4772 о порядке присоединения общин к существующей объединенной громаде без выборов заново председателя объединенной общины.

Закон необходим, чтобы децентрализация двигалась дальше, говорит эксперт.

Более радикально в отношении перспективы активизации объединения общин высказался еще один эксперт, глава Ассоциации малых городов Украины, городской голова Украинки Павел Козырев.

«Законопроект № 4772 о так называемых «масляных пятнах» даст шанс сделать следующий шаг — объединить громады. Но активизировать процесс и решить проблему сопротивления чиновников на местах можно только одним способом - принять административное решение про объединение громад. Уже даже самые упрямые признали, что процесс объединения остановился, реформа забуксовала, и забуксовала, в первую очередь потому, что громады не объединяются», — считает он.

По словам Козырева, реформа децентрализации — это реформа оптимизации системы управления в стране, она косвенно может привести к улучшению ситуации в селе, но спасти село сможет только развитие экономики.

«Реформа децентрализации, которая предназначена для улучшения административных, муниципальных услуг, может стать стимулом развития сельских территорий. Но если эту реформу не проводить — депрессия будет продолжаться», — добавляет он.

Так что же на самом деле происходит с реформой децентрализации на местах? Однозначного мнения нет, потому что в каждом регионе, в каждом районе ситуация разная. Где-то инициаторы реформы не донесли ее суть людям.  А этим, как обычно, начали злоупотреблять разные политические силы. С другой стороны — населению сегодня тяжело поверить в реформы, потому что слишком большой горькой опыт их проведения в Украине — редко они доходят до логического завершения.

 Елена Дереженко